規(guī)范層面的履約保證金不具有定金性質(zhì)。根據(jù)《民法典》第587條的規(guī)定，定金是規(guī)范層面一種典型的擔(dān)保，當(dāng)一方不履行債務(wù)或者履行債務(wù)不符合約定致使合同目的不能實現(xiàn)時，違約方是給付定金的一方時，違約方無權(quán)請求返還定金，違約方是收受定金的一方時，違約方應(yīng)當(dāng)雙倍返還定金。而相對于定金，現(xiàn)行有效的規(guī)范并無意圖使履約保證金具備定金的功能和作用，可以說《工程建設(shè)項目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》的修訂是前述結(jié)論的直觀體現(xiàn)。2003年3月8日出臺的《工程建設(shè)項目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》第84條規(guī)定，中標(biāo)人不履行與招標(biāo)人訂立的合同的，履約保證金不予退還，第85條規(guī)定招標(biāo)人不履行與中標(biāo)人訂立的合同的，應(yīng)當(dāng)雙倍返還中標(biāo)人的履約保證金。結(jié)合前述《工程建設(shè)項目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》第84條和第85條的規(guī)定，可以認(rèn)定此時的《工程建設(shè)項目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》是使履約保證金具備了定金的功能和作用，即此時行政主管部門認(rèn)定履約保證金具備定金的功能和作用。但《工程建設(shè)項目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》在2013年3月11日作了修訂，修訂后的第85條規(guī)定招標(biāo)人不履行與中標(biāo)人訂立的合同的，應(yīng)當(dāng)返還中標(biāo)人的履約保證金，并承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。即從《工程建設(shè)項目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》的修訂過程可以確定，現(xiàn)行有效的規(guī)范并無意圖使履約保證金具備定金的功能和作用，即規(guī)范層面的履約保證金不具有定金性質(zhì)。但需注意的是，若當(dāng)事人自行通過約定給履約保證金賦予了定金的功能和作用，司法實踐對當(dāng)事人約定的效力通常是予以確認(rèn)的。以湖北匯通工貿(mào)集團(tuán)有限公司與長江潤發(fā)集團(tuán)有限公司、無錫匯通鋼鐵工貿(mào)有限公司買賣合同糾紛案件（（2013）民提字第133號）為例，法院認(rèn)定雖然雙方當(dāng)事人在合同中未將“月度履約保證金”表述為“定金”，但在出現(xiàn)相關(guān)違約情形時其所體現(xiàn)的懲罰性和損失補償性與定金規(guī)則相類似。由于該約定系雙方真實意思的體現(xiàn)，亦不違反法律、行政法規(guī)的禁止性規(guī)定，且其數(shù)額設(shè)定得當(dāng)，最終法院將合同約定的“月度履約保證金”認(rèn)定為定金。

履約保證金是兼具違約金性質(zhì)的非典型質(zhì)押擔(dān)保。當(dāng)事人設(shè)置履約保證金的核心目的是保障中標(biāo)人或成交供應(yīng)商按照約定履行合同義務(wù)。直觀體現(xiàn)是規(guī)范層面履約保證金的退還通常直接與履約結(jié)果掛鉤，如《財政部關(guān)于進(jìn)一步加強政府采購需求和履約驗收管理的指導(dǎo)意見》（財庫〔2016〕205號）規(guī)定，驗收結(jié)果應(yīng)當(dāng)與采購合同約定的資金支付及履約保證金返還條件掛鉤，其中驗收合格的項目，采購人應(yīng)當(dāng)根據(jù)采購合同的約定及時向供應(yīng)商支付采購資金、退還履約保證金。當(dāng)認(rèn)定中標(biāo)人或成交供應(yīng)商未按照合同約定履行義務(wù)，進(jìn)而要求追究中標(biāo)人或成交供應(yīng)商的違約責(zé)任時，則應(yīng)當(dāng)注意《最高人民法院第二巡回法庭法官會議紀(jì)要（第三輯）》一書中所秉持的傾向性觀點，是履約保證金兼具保證金質(zhì)押和違約金的雙重屬性，并鑒于履約保證金同時具有違約金功能，一般不能與違約金并用。即法定履約保證金因其擔(dān)保對象固定、交納比例不高，加之有法律的明確規(guī)定，一般不會出現(xiàn)應(yīng)否與違約金等并用的問題，當(dāng)當(dāng)事人約定的履約保證金過高時，還可以適用違約金酌減規(guī)則。以綠地控股集團(tuán)杭州東城房地產(chǎn)開發(fā)有限公司與浙江新南北資產(chǎn)管理有限公司商品房銷售合同糾紛案件（（2021）最高法民申5812號）為例，法院認(rèn)定雖然《商品房大單購買協(xié)議》第三條第一款對沒收履約保證金的條件作出了原則約定，第十一條第三款對沒收履約保證金的條件作出了具體約定，但本案是否存在“兜底適用”情形，不能簡單地從二者文字層面理解，還應(yīng)結(jié)合其他合同條款判斷。首先，協(xié)議第三條主旨是約定付款方式和期限，第十一條是對合同違約責(zé)任作出的專門約定，其第二款、第三款、第四款主旨是約定逾期付款的違約責(zé)任，即未按協(xié)議第三條方式和期限付款的違約責(zé)任。其次，從第十一條第三款、第四款約定的具體內(nèi)容看，應(yīng)根據(jù)逾期支付的具體期次，選擇以3000萬元履約保證金作為逾期違約金或者以總款項20%作為違約賠償金。逾期違約金計算方式已涵蓋了協(xié)議第三條付款方式和期限的全部情形，不需要以第三條第一款沒收履約保證金的原則約定來兜底。再次，雖然合同履行過程中出現(xiàn)過款項支付逾期情形，但隨后已將該期款項補足，雙方繼續(xù)履行合同，當(dāng)事人亦未就該逾期付款主張解除合同，故不符合協(xié)議第十一條第三款約定的沒收3000萬元履約保證金作為逾期違約金的情形。最后，協(xié)議約定的履約保證金與逾期違約金性質(zhì)具有一致性，兩種違約金一般不宜并用。即最終法院未支持要求沒收3000萬元履約保證金作為逾期違約金的主張。

履約保證金是需要當(dāng)事人自行通過約定予以明確的事項。實踐中履約保證金通常是通過采購文件的約定予以明確的，如《政府采購法實施條例》第48條規(guī)定，采購文件要求中標(biāo)或者成交供應(yīng)商提交履約保證金的，供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)以支票、匯票、本票或者金融機構(gòu)、擔(dān)保機構(gòu)出具的保函等非現(xiàn)金形式提交。《財政部關(guān)于促進(jìn)政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境的通知》（財庫〔2019〕38號）也規(guī)定，收取履約保證金的，應(yīng)當(dāng)在采購合同中約定履約保證金退還的方式、時間、條件和不予退還的情形，明確逾期退還履約保證金的違約責(zé)任。即通過前述規(guī)范內(nèi)容的梳理可知，履約保證金是需要當(dāng)事人自行通過約定予以明確的事項，若采購文件或采購合同中未約定履約保證金的事項，采購人無權(quán)直接基于法律規(guī)范要求中標(biāo)人或成交供應(yīng)商繳納履約保證金。

因此，在政府采購領(lǐng)域，規(guī)范層面的履約保證金不具有定金性質(zhì)，而是兼具違約金性質(zhì)的非典型質(zhì)押擔(dān)保，也是需要當(dāng)事人自行通過約定予以明確的事項。即當(dāng)事人需通過約定明確履約保證金的繳納形式、繳納數(shù)額、繳納時間、退還方式、退還時間、退還條件和不予退還的情形等內(nèi)容。當(dāng)發(fā)生中標(biāo)人或成交供應(yīng)商未按照合同約定履行義務(wù)的情形，追究中標(biāo)人或成交供應(yīng)商的違約責(zé)任時，則應(yīng)注意履約保證金所兼具的違約金性質(zhì)對可能追究的責(zé)任范圍和數(shù)額的影響。

履約保證金的繳納以確定中標(biāo)人或成交供應(yīng)商為前提。無論是《政府采購法實施條例》，還是《招標(biāo)投標(biāo)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》，均明確規(guī)定提交履約保證金的主體是中標(biāo)人或成交供應(yīng)商。即在政府采購領(lǐng)域，未被確認(rèn)為中標(biāo)人或成交供應(yīng)商的其他主體，不具備繳納履約保證金的資格。值得注意的是，履約保證金的繳納是否以采購人發(fā)出中標(biāo)通知書為前提，法律規(guī)范并未作明確規(guī)定。對于發(fā)出中標(biāo)通知書，《政府采購法實施條例》第43條規(guī)定，采購人或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)、成交供應(yīng)商確定之日起2個工作日內(nèi)，發(fā)出中標(biāo)、成交通知書。《招標(biāo)投標(biāo)法》第45條規(guī)定，中標(biāo)人確定后，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)向中標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書，并同時將中標(biāo)結(jié)果通知所有未中標(biāo)的投標(biāo)人。梳理前述列舉的條文內(nèi)容可知，采購人確定中標(biāo)人或成交供應(yīng)商，是采購人發(fā)出中標(biāo)通知書的前提條件，即采購人確定中標(biāo)人或成交供應(yīng)商，和采購人發(fā)出中標(biāo)通知書，是兩個相互獨立的事項。當(dāng)采購人確定中標(biāo)人或成交供應(yīng)商后，是否發(fā)出中標(biāo)通知書并不影響采購人已確定中標(biāo)人或成交供應(yīng)商的事實，唯一可能受影響的是中標(biāo)人或成交供應(yīng)商無法知悉中標(biāo)事實。考慮到法律規(guī)范并未禁止在采購文件中約定中標(biāo)人或成交供應(yīng)商繳納履約保證金是采購人發(fā)出中標(biāo)通知書的前提，當(dāng)采購文件中有類似約定時，采購人通知中標(biāo)人或成交供應(yīng)商繳納履約保證金，就應(yīng)該認(rèn)定為采購人已對中標(biāo)事實作了確認(rèn)。此時中標(biāo)人或成交供應(yīng)商以尚未收到中標(biāo)通知書為由，拒絕按照采購文件要求繳納履約保證金的，則存在被認(rèn)定為放棄中標(biāo)的法律風(fēng)險。

規(guī)范層面的履約保證金是按照采購文件的要求繳納的。《政府采購法實施條例》第48條規(guī)定，采購文件要求中標(biāo)或者成交供應(yīng)商提交履約保證金的，供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)以支票、匯票、本票或者金融機構(gòu)、擔(dān)保機構(gòu)出具的保函等非現(xiàn)金形式提交。《招標(biāo)投標(biāo)法》第46條也規(guī)定，招標(biāo)文件要求中標(biāo)人提交履約保證金的，中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)提交。即在規(guī)范層面，中標(biāo)人或成交供應(yīng)商提交履約保證金，是以采購文件為依據(jù)確定的。而在采購文件要求中標(biāo)人或成交供應(yīng)商繳納履約保證金，通常需要明確中標(biāo)人或成交供應(yīng)商繳納履約保證金的形式、數(shù)額和時間節(jié)點，即采購人可以基于項目實際需求，確定合理的履約保證金繳納時間節(jié)點。實踐中通常是以簽訂合同作為分界點設(shè)置履約保證金的繳納時間節(jié)點的，采購人可以選擇要求中標(biāo)人或成交供應(yīng)商在簽訂合同前繳納履約保證金，也可以選擇要求中標(biāo)人或成交供應(yīng)商在簽訂合同后繳納履約保證金。

因此，履約保證金的繳納主體是中標(biāo)人或成交供應(yīng)商，確定中標(biāo)人或成交供應(yīng)商是繳納履約保證金的前提。在確定中標(biāo)人或成交供應(yīng)商后，應(yīng)當(dāng)按照采購文件的要求繳納履約保證金。實踐中采購人既可以在采購文件中要求中標(biāo)人或成交供應(yīng)商在領(lǐng)取中標(biāo)通知書前繳納履約保證金，也可以要求中標(biāo)人或成交供應(yīng)商在領(lǐng)取中標(biāo)通知書之后簽訂合同前繳納履約保證金，或者簽訂合同后繳納履約保證金，即基于項目實際情況合理確定履約保證金的繳納時間。

在政府采購領(lǐng)域，中標(biāo)人或成交供應(yīng)商是按照采購文件的要求繳納履約保證金的，若中標(biāo)人或成交供應(yīng)商拒絕或未按照采購文件的要求繳納履約保證金，基于采購文件要求繳納履約保證金的時間節(jié)點的不同，中標(biāo)人或成交供應(yīng)商需承擔(dān)的法律后果也存在差異。

當(dāng)采購文件要求中標(biāo)人或成交供應(yīng)商在簽訂合同前繳納履約保證金的，此時可以將中標(biāo)人或成交供應(yīng)商繳納履約保證金認(rèn)定為當(dāng)事人簽訂合同的前提條件。中標(biāo)人或成交供應(yīng)商拒絕或未按照采購文件的要求繳納履約保證金的，可以解釋和認(rèn)定為中標(biāo)人或成交供應(yīng)商拒絕與采購人簽訂合同。《政府采購法》第49條規(guī)定，中標(biāo)或者成交供應(yīng)商拒絕與采購人簽訂合同的，采購人可以按照評審報告推薦的中標(biāo)或者成交候選人名單排序，確定下一候選人為中標(biāo)或者成交供應(yīng)商，也可以重新開展政府采購活動，即此時采購人可以取消中標(biāo)人或成交供應(yīng)商的中標(biāo)資格。同時根據(jù)《政府采購法實施條例》第72條規(guī)定，中標(biāo)或者成交供應(yīng)商拒絕與采購人簽訂合同的，可以根據(jù)《政府采購法》第77條第1款規(guī)定，對中標(biāo)人或成交供應(yīng)商處以采購金額千分之五以上千分之十以下的罰款，列入不良行為記錄名單，在一至三年內(nèi)禁止參加政府采購活動，有違法所得的，并處沒收違法所得，情節(jié)嚴(yán)重的，由工商行政管理機關(guān)吊銷營業(yè)執(zhí)照；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

而對于采購人采用招標(biāo)方式采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，按照《政府采購法實施條例》第7條的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實施條例的規(guī)定。而《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第74條規(guī)定，不按照招標(biāo)文件要求提交履約保證金的，取消中標(biāo)資格，投標(biāo)保證金不予退還。對依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項目的中標(biāo)人，由有關(guān)行政監(jiān)督部門責(zé)令改正，可以處中標(biāo)項目金額10‰以下的罰款。即當(dāng)采購文件要求中標(biāo)人或成交供應(yīng)商在簽訂合同前繳納履約保證金，而中標(biāo)人或成交供應(yīng)商拒絕或未按照采購文件的要求繳納履約保證金的，應(yīng)認(rèn)定為“不按照招標(biāo)文件要求提交履約保證金”，采購人可以取消中標(biāo)人或成交供應(yīng)商的中標(biāo)資格，沒收投標(biāo)保證金，若屬于必須招標(biāo)工程項目的，可以處中標(biāo)項目金額10‰以下的罰款。

因此，當(dāng)采購文件要求中標(biāo)人或成交供應(yīng)商在簽訂合同前繳納履約保證金時，無論采購的事項是否為工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，也無論采購人采用何種采購方式，若中標(biāo)人或成交供應(yīng)商拒絕或未按照采購文件的要求繳納履約保證金，按照《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》等的條文規(guī)定，采購人可以取消中標(biāo)人或成交供應(yīng)商的中標(biāo)資格，并對中標(biāo)人或成交供應(yīng)商予以處罰。當(dāng)然，若采購文件要求中標(biāo)人或成交供應(yīng)商在簽訂合同前繳納履約保證金，而中標(biāo)人或成交供應(yīng)商未按照要求提交履約保證金并已與采購人簽訂合同的，此時應(yīng)認(rèn)定為采購人已同意調(diào)整履約保證金的繳納時間，相關(guān)情形與采購文件要求在簽訂合同后繳納履約保證金的情形類似，此處則不再進(jìn)行分析和論述。

當(dāng)采購文件要求中標(biāo)人或成交供應(yīng)商在簽訂合同后繳納履約保證金的，包括采購人同意將履約保證金的繳納時間調(diào)整到簽訂合同后，此時應(yīng)當(dāng)認(rèn)定繳納履約保證金是中標(biāo)人或成交供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)履行的合同義務(wù)。若中標(biāo)人或成交供應(yīng)商拒絕或未按照要求繳納履約保證金，則應(yīng)認(rèn)定中標(biāo)人或成交供應(yīng)商未按照合同約定履行義務(wù)。在無其他因素影響的情況下，僅僅是中標(biāo)人或成交供應(yīng)商未按照要求繳納履約保證金，不會影響中標(biāo)、成交結(jié)果，此時不具備適用《政府采購法》第73條和《政府采購法實施條例》第71條規(guī)定的條件，采購人也無權(quán)取消中標(biāo)人或成交供應(yīng)商的中標(biāo)資格。但需注意的是，《政府采購法》第50條已規(guī)定，政府采購合同的雙方當(dāng)事人不得擅自變更、中止或者終止合同。而未按照合同約定繳納履約保證金，既屬于未按照合同約定履行義務(wù)的違約行為，也可以解釋認(rèn)定為當(dāng)事人對合同約定內(nèi)容的擅自變更。進(jìn)而根據(jù)《政府采購法實施條例》第72條規(guī)定，當(dāng)中標(biāo)人或成交供應(yīng)商擅自變更、中止或者終止政府采購合同時，也應(yīng)當(dāng)依照《政府采購法》第77條第1款規(guī)定追究供應(yīng)商的責(zé)任。

而對于采購人采用招標(biāo)方式采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，如前所述，仍應(yīng)當(dāng)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實施條例的規(guī)定。但中標(biāo)人或成交供應(yīng)商拒絕或未按照要求繳納履約保證金的，則不應(yīng)再適用《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第74條規(guī)定，理由是《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第74條規(guī)定的“不按照招標(biāo)文件要求提交履約保證金”，解釋時應(yīng)認(rèn)定與條文中規(guī)定的“中標(biāo)人無正當(dāng)理由不與招標(biāo)人訂立合同”和“簽訂合同時向招標(biāo)人提出附加條件”等情形類似，即規(guī)定的“不按照招標(biāo)文件要求提交履約保證金”，指的是中標(biāo)人或成交供應(yīng)商未按照要求在簽訂合同前繳納履約保證金。對于采購文件要求在簽訂合同后繳納履約保證金的，屬于合同約定應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，此時應(yīng)當(dāng)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》第60條規(guī)定，即中標(biāo)人或成交供應(yīng)商拒絕或未按照要求繳納履約保證金的，應(yīng)認(rèn)定中標(biāo)人或成交供應(yīng)商不履行訂立的合同義務(wù)，此時中標(biāo)人或成交供應(yīng)商未提交履約保證金，則按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)對采購人遭受的損失承擔(dān)賠償責(zé)任。

因此，當(dāng)采購文件要求中標(biāo)人或成交供應(yīng)商在簽訂合同后繳納履約保證金的，包括采購人同意將履約保證金的繳納時間調(diào)整到簽訂合同后，此時應(yīng)當(dāng)認(rèn)定繳納履約保證金是中標(biāo)人或成交供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)履行的合同義務(wù)。若中標(biāo)人或成交供應(yīng)商拒絕或未按照要求繳納履約保證金的，應(yīng)認(rèn)定為未按照合同約定履行義務(wù)的違約行為。如在四川華西建筑裝飾工程有限公司與新疆醫(yī)科大學(xué)附屬腫瘤醫(yī)院建設(shè)工程施工合同糾紛案件（（2021）最高法民申6644號）中，法院即認(rèn)定簽訂的案涉《建設(shè)工程施工合同》明確約定組成合同的文件包括招投標(biāo)文件等。而招標(biāo)文件中投標(biāo)人須知前附表中明確告知：“中標(biāo)人提供履約擔(dān)保的金額為合同價款的2%，履約擔(dān)保方式為轉(zhuǎn)賬支票或網(wǎng)銀或電匯”，中標(biāo)人未按照約定提供履約擔(dān)保屬于違約行為。即在中標(biāo)人或成交供應(yīng)商未按照合同約定履行繳納履約保證金的義務(wù)時，采購人有權(quán)按照合同約定要求繼續(xù)履行，并追究中標(biāo)人或成交供應(yīng)商的違約責(zé)任。

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